金融禁锢协和联席会议制度化,向和睦禁锢方向探究

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摘要:【 铝道网 】中国金融监管协调机制制度化正式破题。8月20日,国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证

铝道网】中国金融监管协调机制制度化正式破题。 8月20日,国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。 值得关注的是,金融监管协调部际联席会议靠前次以制度化的形式固定下来,央行行长担任召集人,各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议办公室设在央行,承担金融监管协调日常工作。 “高层非常重视金融监管协调制度化安排,马凯副总理亲自批示的。”8月20日,一位监管机构人员告诉记者。 2008年爆发的国际金融危机已昭示了完善金融监管协调的重要性。早在2010年,为准备第四次国金融工作会议,国务院便将“完善金融监管协调机制”列入15项重大金融课题之列。近年来,建立一个银、证、保三大监管机构之上的超级监管机构——金融监管协调委员会的声音也屡屡传出。 不过,新出炉的联席会议制度显示,中国“一行三会”分业经营、分业监管的格局不会有根本性改变。“联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。” 联席会议将负起六大协调职责:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调;国务院交办的其他事项。 这意味着,近几年来迅速崛起的诸如跨行业、跨金融市场业务创新或监管套利;监管标准不统一;第三方理财、P2P等非金融企业从事金融业务诸多监管空白地带,有望在联席会议制度框架下得到解决。 破解监管冲突、监管空白 金融监管协调机制出台有着很强的现实急迫性。中国的金融监管组织框架在过去十年发生了巨大变化,形成了银行、证券与保险分业监管的格局。同时,监管机构间协调效率低下的问题也日益突出。 2010年后,综合经营成大势所趋的背景下,监管冲突和监管空白已成为摆在更高决策层面前的一道难题,这使被监管者有了套利的可能。 早在2006年,国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松就专文论述过建立金融监管协调机制的迫切性,诸如分业监管体系下,对金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展;监管机构各管一段,缺乏实质性的监管协调使得金融控股公司有机会利用管制差异进行监管套利。 “正是由于监管协调机制的不健全,面对金融创新时,各部门往往考虑自身利益,造成各监管部门之间的监管冲突。”一位监管人士如是指出中国以机构监管为主的弊端。 此番,监管标准的协调一致性与交叉性金融产品、跨市场金融创新均在联席会议职责范畴之内,借此协调机制,以实现机构监管向功能监管之转变。 近年来,随着商业银行表外业务的崛起,监管套利不再是一个陌生词汇,从银监会围堵银信合作到近年来,银证、银保、银基等通道业务的应运而生,庞大的监管套利行为考验分业监管的监管效率。 正如一位银监系统人士所言,监管套利不见得是坏事,但监管套利确实存在一定风险。“比如对银行理财产品、基金和保险等一线金融产品销售人员,需要统一、一致监管标准,即监管一致性要求相同业务,应当需要相同的监管成本。” 更多值得关注的则是监管空白地带,即现有以机构监管为主的监管框架下,监管并没有覆盖到的领域,诸如以诺亚财富为代表的第三方理财机构的崛起带来的监管难题、P2P监管问题。 以第三方理财为例,澳大利亚早在2002年就推出金融改革法案,对第三方理财公司金融产品的销售咨询服务提出了监管要求,后来又将该法案放入公司法。而在英国,第三方理财业务也需要金融监管部门发放牌照许可。 P2P业务亦存在一定监管空白。8月20日,一位监管人士告诉记者,理论上国内相关法律法规已规定非金融企业从事金融业务监管均由人民银行负责,“这应当是人民银行有所作为的地方”。 在诸多监管人士看来,作为联席会议牵头人角色的人民银行,更应关注比如跨行业、跨金融市场创新;非金融企业从事金融业务等监管空白地带。 从合作备忘录到联席会议 2000年9月,人民银行首次尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度,迈出了金融监管协调机制靠前步。 当时混业经营趋势尚不明显,监管协调尚不急迫,联席会议制度一定程度上可以说是金融工作会议之前的通气会,发挥监管协调的实质性职能还有限。 2003年6月,刚刚成立的银监会与证监会、保监会成立专门工作小组,起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》,当年9月召开了靠前次监管联席会议。 直至2004年6月,“三会”公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》中,“三会”的金融监管权力边界得到清晰界定,同时确立延续至今的“三会”监管联席会议机制和经常联系机制。 然而,正如巴曙松所言,这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权,不具有强制力和决策性质的制度安排,其决策效力也远未达到当初的设想。因此,尽管备忘录规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”,但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕见召开,仅有的两次联席会议中也并未看到央行身影。 巴曙松分析,上述安排为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但总的来说,这些共识还仅仅处在原则性框架层面,具体的监管协调制度并没有完全建立,在对不同金融机构开展相同业务时,监管措施还存在不一致与不协调的地方。 直到2007年,“一行三会”之间、国务院其他有关部委之间的协调,主要采取“一事一议”式的非制度化安排。 “‘一行三会’工作层面的沟通是很多的,以前有主管金融工作的副总理召集的旬会制度,但金融危机以来,新的问题需要新的制度化协调机制来解决。”上述监管人士如是阐释联席会议制度化安排的意义。

澳门新葡亰集团手机网站 1资料图:中国人民银行。中新社发 杨明静 摄 图片来源:CNSPHOTO

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一行三会的前世今生

从银监会“三三四十”大整治到资管新规落地,金融监管走过激荡的2017年,针对金融业的严监管也取得初步进展。

全国两会召开之际,如何弥补监管短板,协调“一行三会”打造具备“适应性”的金融监管体制,再次成为热议话题。

由混业监管到分业监管

中国人民银行的历史比银监会、证监会、保监会要早很多。1978年,人民银行从财政部独立出来。彼时,人民银行的中央银行职能和商业银行职能还没有得到区分。

1986年,《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后,从法律上明确了人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责。人民银行开始行使中央银行职能,同时也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。这期间直至20世纪90年代初期,中国金融业属于混业监管时期。

自20世纪90年代以来,经济体制改革的步伐加快,我国陆续成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会,中国金融监管逐步走向分业监管。

1992年,国务院证券委员会和证监会相继成立。1995年,人民银行不再负责对证券公司的监管,交由证监会来行使。

1998年,中国保险业的监管大权由中国人民银行移交到新成立的中国保监会。

澳门新葡亰集团手机网站,2003年,中国银监会正式挂牌成立,对银行业的监管由新成立的银监会来行使,人民银行不再肩负具体的金融监管职责,最重要的使命变成了维护金融稳定。

至此,正式形成了由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。

交通银行首席经济学家连平在接受《国际金融报》记者采访时表示,分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。

“证监会的建立就是因为有了股票市场,需要有专业的监管。保险业发展起来之后,因其特殊性,也需要单独监管。考虑到监管银行跟中央银行之间的关系非常密切,中央银行的货币政策都是通过商业银行来落地,所以最后才区分开银监会和人民银行各自的职责,最终形成了分业监管的格局。”连平称。

除此之外,连平表示,1997年的亚洲金融危机导致中国经济在此后的5年中处于比较低迷的情况,也表明防范和化解金融风险必须依靠一个强有力的专门机构。保监会和银监会在这5年中陆续成立,在当时主要是出于防范金融风险的考虑。

向协调监管方向探索

近年来,随着金融业混业经营的不断深化,不同金融机构业务关联性增强,新金融业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场的传染性也在不断增强。因此,目前分业监管体制如何实现协调配合,制定统一监管规则,达到监管全覆盖,既不留有空白地带,也不存在重叠成为了当前面临的重大课题。

为了推动监管协调和更好地监控跨市场风险传染,监管部门间的协调机制曾尝试推进,但进展有限。

早在2003年,修订后的《中国人民银行法》第一章第九条规定“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院另行规定”。

2003年4月底银监会成立之后,“三会”于2003年6月签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制,建立了“三会”联席会议制度。但该三方联席会议未包括人民银行,且召开的次数非常有限。

2008年7 月,国务院办公厅还下发了人民银行“三定”方案,明确人民银行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联系会议制度形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。不过,由于各种原因,上述“一行三会”间的金融监管协调机制并未取得实质成果与进展。

直到2013年8月,国务院正式发文批复,首次明确建立由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门。联席会议重点围绕金融监管开展工作,职责主要包括:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。

彼时,多位金融专家认为,从宏观审慎角度,跨监管部门的协调,人民银行理应发挥更重要的作用,针对现在的混业经营的趋势也是一种进步和探索。但联席会议没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等,可能实际操作上仍会只是一个信息交流的平台,缺少机制保证。

新金融监管体系确立

2017年7月,全国金融工作会议最终明确,成立国务院金融稳定发展委员会。

2017年11月8日,经党中央、国务院批准,金稳委正式成立,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,并由国务院副总理马凯担任主任。

至此,新的金融政策与监管框架——“一委一行三会”正式确立。金稳委的职责主要有:落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

在分析人士看来,无论在机构定位还是在职责定位上,金稳委都高于一行三会,发挥着统筹协调金融改革发展与监管的金融业“大总管”作用。“一行三会”也从分业监管逐步进入协调监管阶段,我国金融监管进入一个新时代。

连平认为,金稳委主要职责是从国务院的层面进行统筹协调,权威性毋庸置疑。“本来一行三会也有协调机制,比如部际协调会议,虽然进行了一些机构之间的沟通、协调工作,但整体而言,目前需要一个很权威的机构把监管机构都统筹协调起来。事实也证明有很多方面没有统筹协调会出现问题,比如监管空白、监管套利,或者监管重叠等”。

2017年11月17日,金融委成立后不久,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(下称“征求意见稿”)对外发布。征求意见稿是由中国人民银行联合银监会、证监会、保监会和外管局发布,以证券、银行、基金、信托等金融机构的资产管理业务为切入点,对发行的资管产品种类、合格投资者类型、从业人员资质、产品代销渠道、风险控制等多个方面进行了详细说明。这也是金稳委首次就具体业务进行监管方面协调的成果。

人民银行行长周小川去年在G30国际银行业研讨会上发表演讲时指出,金稳委未来将重点关注影子银行、资产管理行业、互联网金融、金融控股公司等四方面问题。

在谈到金融控股公司时,周小川直言:“一些大型私人企业通过并购获得各种金融服务牌照,但并非真正意义上的金融控股公司,其间可能存在关联交易等违法行为,而我们对这些跨部门交易尚没有相应的监管政策。”

2018年3月5日,国务院总理李克强在作政府工作报告时也指出,强化金融监管统筹协调,健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管,进一步完善金融监管。

对此,连平表示:“金融控股公司实际上是现在整个金融业务跨业、跨市场融合发展的一个必然产物,但其长期缺乏监管。因此,如何规范金融控股公司发展,能够让它更好地为服务实体经济发挥作用,这是未来一个非常重要的监管重点。”

至于未来“一行三会”如何更好地发挥监管职能,国家金融与发展实验室银行研究中心研究员游春在接受《国际金融报》记者采访时表示,未来我国金融监管体制应该向综合的功能监管方向发展,达到及时预警和化解潜在的金融风险的目的。所谓功能监管,就是把所有目前的银行、证券、保险、信托以及其他的机构按照其金融功能,统一地进行监管职能的划分。

连平则认为,分业监管一个最重要的特点就是机构监管,以机构为主线,不过目前金融市场的发展趋势是跨业、跨市场,金融业务不断相互融合,有时候难以分辨,为了更好地应对这个趋势,未来监管体制应该要突出审慎监管和功能监管,往“大一统”的方向发展。

见习记者 范佳慧

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